La décision de la Commission approuvant l'aide au sauvetage en faveur de TAROM

Europe
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Le 4 mai 2022, le Tribunal de l’UE a confirmé la légalité de la décision de la Commission approuvant l’aide au sauvetage de 36,66 millions EUR de la Roumanie en faveur de la compagnie aérienne TAROM. Il a constaté que cette aide visait effectivement à éviter les difficultés sociales qu’une interruption des services de cette dernière risquerait d’entraîner pour la connectivité de régions roumaines.

Dans son arrêt, le Tribunal apporte des précisions sur l’examen de la compatibilité des aides au sauvetage et à la restructuration avec le marché intérieur, en particulier au regard des conditions de « contribution à un objectif d’intérêt commun » et de « non-récurrence » prévues par les Lignes directrices concernant les aides d’État au sauvetage et à la restructuration d’entreprises en difficulté autres que les établissements financiers.

La décision de la Commission approuvant l'aide au sauvetage en faveur de TAROM

Depuis 2017, la situation financière de Compania Nationala de Transporturi Aeriene Romane (« TAROM »), déficitaire depuis au moins 2008, s'est considérablement détériorée. Les autorités roumaines ont fait valoir dans leur notification que sans aide au sauvetage, l'entreprise n’aurait pas survécu le mois de mars 2020.

C’est dans ce contexte que le 19 février 2020, la Roumanie a notifié à la Commission européenne un projet d'un prêt au sauvetage de 36.660.000 EUR afin d'assurer les besoins de liquidités de TAROM pendant la préparation de son plan de restructuration. Conformément aux Lignes directrices concernant les aides d'Etat au sauvetage et à la restructuration d'entreprises en difficulté (« Lignes directrices »), le prêt était remboursable à la fin d’une période de six mois avec une possibilité de remboursement partiel anticipé.

Le 24 février 2020, dans le cadre de la procédure préliminaire, la Commission européenne a  considéré que la mesure notifiée d’aide d’État compatible avec le marché intérieur en vertu de l’article 107, paragraphe 3, sous c), TFUE et des Lignes directrices précitées.

A la suite de la décision d’approbation de la Commission, la compagnie aérienne Wizz Air Hungary Zrt. (« Wizz Air ») a introduit le 5 décembre 2020 un recours en annulation devant le Tribunal de l’UE contre cette décision.

Arguments de Wizz Air

Dans son recours, Wizz Air soutenait que l’aide au sauvetage violait deux conditions prévues par les Lignes directrices, à savoir :

  1. la condition relative à la contribution de la mesure d’aide à un « objectif d’intérêt commun » ;et
  2. la condition de la « non-récurrence » des aides au sauvetage et à la restructuration, selon laquelle de telles aides ne peuvent être accordées qu'une fois tous les dix ans.

Wizz Air avançait que ces deux conditions n’étaient pas remplies et que pour cette raison, la Commission aurait dû ouvrir une procédure formelle d’examen. En effet, selon les règles européennes en matière d’aides d’Etat, la Commission est dans l’obligation d’ouvrir la procédure formelle d’examen lorsqu’une aide notifiée suscite des doutes quant à sa compatibilité avec le marché intérieur.

De plus, selon Wizz Air, la Commission n’aurait pas suffisamment motivé sa décision. 

Appréciation du Tribunal de l’UE

Premièrement, le Tribunal a analysé si la Commission avait commis une erreur de droit en décidant de ne pas ouvrir la procédure formelle d’examen, malgré les doutes qu’elle aurait dû éprouver lors de l’appréciation préliminaire de la compatibilité de l’aide notifiée avec le marché intérieur, notamment au regard des conditions d’ « objectif d’intérêt commun » et de « non-récurrence ».

L’objectif d’intérêt commun de l’aide

Concernant la condition d’ « objectif d’intérêt commun », le Tribunal précise que les Lignes directrices requièrent que les États membres démontrent que la défaillance du bénéficiaire serait susceptible d’entraîner de graves difficultés sociales ou une importante défaillance du marché. C'est notamment le cas lorsqu’il existe un risque d’interruption d’un service important qu’il est compliqué de reproduire et qu’un concurrent pourrait difficilement assurer à la place du bénéficiaire.

Le Tribunal relève en outre que l’Etat membre n’est pas tenu d’établir que, en l’absence de la mesure d’aide, certaines conséquences négatives se produiraient nécessairement, mais uniquement qu’elles risquent de se produire.

A cet égard, le Tribunal a jugé que la Commission était en droit de considérer, compte tenu du mauvais état des infrastructures routière et ferroviaire roumaines, que la connectivité régionale au moyen des liaisons aériennes intérieures et la connectivité internationale assurées par TAROM constituaient un service important dont l’interruption risquait d’entraîner de graves difficultés sociales ou de constituer une défaillance du marché, au sens des Lignes directrices.

De plus, selon le Tribunal, si, lors de l’examen de l’existence et de la légalité d’une aide d’État, il peut être nécessaire que la Commission aille, le cas échéant, au-delà du seul examen des éléments de fait et de droit portés à sa connaissance, il n’incombe pas à la Commission de rechercher de sa propre initiative et à défaut de tout indice en ce sens toutes les informations qui pourraient présenter un lien avec l’affaire dont elle est saisie, quand bien même de telles informations se trouveraient dans le domaine public.

Par conséquent, le Tribunal a conclu que les arguments avancés par Wizz Air n’étaient pas de nature à remettre en cause l’analyse de la Commission confirmant l’importance de TAROM pour la connectivité de régions roumaines ainsi que l’impact très conséquent qu’aurait eu une défaillance de la compagnie aérienne sur ces régions.

Dès lors, la Commission a pu, sans éprouver de doutes, conclure sur cette seule base que l’aide notifiée répondait à un objectif d'intérêt général conformément aux Lignes directrices.

La non-récurrence de l’aide

Concernant la condition de la « non-récurrence » de l’aide, le Tribunal rappelle que les aides au sauvetage ne doivent être octroyées aux entreprises en difficulté que pour une seule opération de restructuration.

Les Lignes directrices prévoient en leur point 71 que, lorsqu’une entreprise a déjà bénéficié d’une telle aide au sauvetage ou à la restructuration, la Commission n’autorisera de nouvelles aides que si au moins dix ans se sont écoulés :

  1. depuis l’octroi de l’aide antérieure (première hypothèse), ou
  2. depuis que la période de restructuration antérieure a pris fin (deuxième hypothèse), ou
  3. depuis que la mise en œuvre du plan de restructuration antérieure a cessé (troisième hypothèse).

Concernant la première hypothèse, le Tribunal constate que TAROM avait bénéficié jusqu’en 2019 de la mise en œuvre d’une aide à la restructuration sous forme d’un prêt et de plusieurs garanties relatives à d’autres prêts souscrits par celle-ci. Cette aide avait été octroyée entre 1997 et 2003 et que les garanties de prêts avaient toutes été appelées immédiatement après leur octroi.

A cet égard, le Tribunal a conclu que la première hypothèse était établie étant donné que le transfert effectif des ressources n’est pas décisif pour déterminer la date de l’octroi de l’aide.

En ce qui concerne les deuxième et troisième hypothèses, le Tribunal précise que la notion de «période de restructuration» se réfère à la période pendant laquelle sont prises les mesures de restructuration, qui est, en principe, distincte de celle pendant laquelle une mesure d’aide d’État accompagnant ces mesures est mise en œuvre.

A cet égard, le Tribunal constate que Wizz Air n’a apporté aucun élément de preuve ou indice selon lequel la période de restructuration antérieure aurait pris fin moins de dix ans avant l’octroi de la mesure d’aide notifiée.

Enfin, en ce qui concerne la notion de « plan de restructuration », le Tribunal précise, en outre, que le fait qu’une aide à la restructuration soit liée à un plan de restructuration ne signifie pas que cette aide, en tant que telle, fait partie dudit plan de restructuration, l’existence de ce dernier constituant, au contraire, une condition essentielle pour qu’une telle aide puisse être considérée comme compatible avec le marché intérieur.

Dès lors, le Tribunal écarte donc l’argument de Wizz Air selon lequel la circonstance que l’aide à la restructuration accordée à TAROM entre 1997 et 2003 a été mise en œuvre jusqu’en 2019 signifierait que le plan de restructuration, qui était lié à cette aide, a également duré jusqu’en 2019.

En conclusion, le Tribunal a rejeté les griefs de Wizz Air tirés du fait que la Commission aurait commis une erreur de droit en décidant de ne pas ouvrir la procédure formelle d’examen malgré les doutes qu’elle aurait dû éprouver lors de l’appréciation préliminaire de la condition de non-récurrence des aides au sauvetage et à la restructuration.

La motivation de la décision

Deuxièmement, le Tribunal a également rejeté le moyen de Wizz Air tiré d’une violation de l’obligation de motivation incombant à la Commission.

Commentaires

Wizz Air a la possibilité d'interjeter un pourvoi à l'encontre de cet arrêt devant la Cour de justice de l'UE qui ne peut se prononcer que sur les points de droit.

Le présent arrêt, qui apporte des précisions utiles sur les conditions des aides au sauvetage, vient compléter la jurisprudence récente du Tribunal de l’UE dans le contexte des nombreux recours de Ryanair à l'encontre des décisions de la Commission approuvant des aides en faveur des compagnies aériennes dans le contexte du COVID-19. Il confirme, de manière générale, la grande marge de manœuvre de la Commission dans la déclaration de la compatibilité d'aides.

Dans le prolongement de l'approbation de l'aide au sauvetage, la Roumanie a notifié le 24 août 2020 à la Commission européenne le plan de restructuration de la compagnie. A l'issue de la procédure préliminaire, la Commission européenne a ouvert le 5 juillet 2021 une procédure formelle d'examen concernant un projet d'aide à la restructuration en faveur de TAROM suite à la notification par la Roumanie. La Commission avait en effet émis des doutes quant au fait que le plan de restructuration proposé et l'aide destinée à le soutenir remplissent les conditions strictes des lignes directrices susmentionnées (à cet égard, voir notre article du 16 juillet 2021).

Au cours de la procédure formelle d'examen, la Commission vérifiera :

  • si le plan de restructuration proposé est approprié pour remédier aux difficultés de TAROM et pour rétablir sa viabilité à long terme dans un délai raisonnable sans maintien de l'aide d'État ;
  • si TAROM ou les opérateurs du marché contribueront suffisamment, en principe au moins 50 %, aux coûts de restructuration, garantissant ainsi que le plan de restructuration ne repose pas excessivement sur des fonds publics et que l'aide est proportionnée ; et,
  • si la compagnie aérienne s'engage à prendre des mesures appropriées pour limiter la distorsion de la concurrence créée par l'aide. Ces mesures visent à compenser l'impact de l'aide sur les concurrents de la compagnie aérienne et peuvent prendre la forme de la cession de créneaux horaires, de la vente de filiales, d'un engagement à ne pas s'étendre, etc.

Précisons encore que les aides au sauvetage et à la restructuration ont été régulièrement accordées aux compagnies aériennes traditionnelles. Dans de nombreux cas, ces aides ont permis à la compagnie de se redresser. En octobre 2019, la Commission européenne autorisait un prêt au sauvetage de 380 millions EUR en faveur de la compagnie allemande Condor. En juin 2020, la Commission autorisait un prêt au sauvetage de 1,2 milliard EUR en faveur de TAP, compagnie aérienne portugaise. Une autre compagnie aérienne portugaise, SATA, a quant à elle pu bénéficier d’un soutien de trésorerie pour un montant total de 133 millions EUR.

Entretemps, rappelons que TAROM a déjà bénéficié de deux aides visant à compenser le dommage causé par la pandémie.

En effet, le 2 mai 2022, la Commission européenne a approuvé une mesure d'aide roumaine de 1,9 million EUR visant à indemniser la compagnie aérienne pour les dommages subis sur 14 lignes au cours de la période comprise entre le 1er juillet et le 31 décembre 2020 en raison de la pandémie de coronavirus. Cette indemnisation fait suite à une autre mesure que la Commission a approuvée le 2 octobre 2020 visant à indemniser la compagnie aérienne pour les dommages subis entre le 16 mars et le 30 juin 2020 (à cet égard, voir notre article du 10 octobre 2020).