La Commission européenne publie ses lignes directrices sur la clôture des programmes opérationnels relatifs aux Fonds européens

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Le 14 octobre 2021, la Commission européenne a publié ses lignes directrices sur la clôture des programmes opérationnels adoptés pour bénéficier d’un soutien du Fonds européen de développement régional, du Fonds social européen, du Fonds de cohésion (les « Fonds ») et du Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche (« FEAMP ») pour la période de programmation 2014-2020. L'objectif principal est de simplifier les procédures de l'un des règlements européens les plus complexes.

Compte tenu de la complexité intrinsèque des programmes opérationnels en question et de la charge supplémentaire que la pandémie de COVID-19 a fait peser sur leur exécution, la Commission a pris en considération la nécessité d'accroître la transparence de ce cadre. À cet égard, la Commission guide les États membres sur la base de l'expérience des meilleures pratiques acquises lors de la clôture des périodes de programmation précédentes. En effet, les lignes directrices visent à faciliter le processus de clôture en fournissant un cadre méthodologique qui permet le règlement financier entre l'Union et un État membre particulier.

Comment est opéré le règlement financier?

Le règlement financier sera réalisé par le biais d'une compensation : la Commission comparera les engagements budgétaires en cours de l'Union en faveur de l'État membre concernant un programme avec le dégagement des sommes indûment versées par la Commission à l'État membre pour déterminer le solde final positif ou négatif de la programmation. Dans le cadre de cet exercice, le financement de REACT-EU, c'est-à-dire l'assistance à la relance pour la cohésion et les territoires de l'Europe, qui est une initiative prévoyant des mesures de réparation de crise pour atténuer le préjudice économique résultant de la pandémie de COVID-19, fait l'objet d'un traitement particulier car il est affecté à une ligne budgétaire distincte.

Les lignes directrices prévoient en outre que les dépenses déclarées à la Commission au-delà de cette contribution maximale, la surcomptabilisation, ne seront pas reportées à l'exercice comptable suivant.

Une nouveauté en termes de simplification administrative qui mérite d'être soulignée consiste dans le fait que la clôture finale et la liquidation des soldes ne doivent être fondées que sur les documents relatifs au dernier exercice comptable et sur le rapport final de mise en œuvre, ou sur le dernier rapport annuel de mise en œuvre. En d'autres termes, le nouveau système d'examen annuel et d'acceptation des comptes vise à rationaliser la procédure afin de la rendre plus efficace.

Quelle est la date limite pour d'autres modifications ou notifications de projets?

Les lignes directrices indiquent que les demandes impliquant des modifications de programmes ou envisageant une modification ou la notification d'un grand projet doivent être soumises au plus tard le 30 septembre 2023 afin qu'une décision puisse être adoptée avant la date finale d'éligibilité, à savoir le 31 décembre 2023. Toutefois, une clôture anticipée peut être envisagée lorsque toutes les activités liées à la mise en œuvre du programme ont été réalisées par l'État membre concerné. En raison du contexte actuel de la pandémie, une telle clôture anticipée nous paraît peu probable…

Les États membres sont-ils obligés de communiquer des valeurs des indicateurs de réalisation et de résultats?

Dans le cadre de la clôture, les États membres sont tenus de communiquer les valeurs des indicateurs de réalisation et de résultats qui correspondent à la situation au 31 décembre 2023 dans le rapport final de mise en œuvre. Toutefois, les États membres peuvent proposer une révision des objectifs par le biais d'une modification du programme mais doivent réaliser qu'une incapacité importante à atteindre les valeurs cibles relatifs aux indicateurs financiers, aux indicateurs de réalisation et aux étapes clés de mise en œuvre peut donner lieu à des corrections financières.

L’échelonnement des opérations sur plusieurs périodes de programmation est-il envisageable?

Bien qu'en théorie, les opérations doivent être totalement réalisées ou mises en œuvre et contribuer aux objectifs des priorités pertinentes au moment de la soumission des documents de clôture, il est parfois difficile d'aligner la mise en œuvre des opérations avec la période de programmation. Par conséquent, l'échelonnement des opérations dans la période de programmation 2021-2027 est acceptée si les conditions suivantes sont respectées :

  • l'opération n'a pas été cofinancée par les Fonds ou le FEAMP au cours de la période de programmation précédente (2007-2013) ;

  • le coût total des deux phases clairement distinctes et identifiables de l'opération dépasse 5 millions d'EUR ;

  • la même dépense ne peut être déclarée deux fois à la Commission ;

  • la deuxième phase de l'opération est éligible au bénéfice du cofinancement des Fonds et est conforme au titre de la période de programmation 2021-2027 ; et

  • l'État membre s'engage à achever la deuxième et dernière phase au cours de la période de programmation 2021-2027.

Qu'en est-il des opérations mises en attente par des enquêtes et des procédures judiciaires ou administratives en cours?

Les opérations impactées par des enquêtes nationales en cours ou suspendues par une procédure judiciaire ou un recours administratif ayant un effet suspensif ne sont pas automatiquement exclues des comptes du dernier exercice comptable puisqu'il ressort du pouvoir discrétionnaire de l'État membre de les inclure ou non.

Toutefois, il n'en va pas de même pour les dépenses relatives à des opérations qui ont été suspendues après la dernière demande de paiement intermédiaire pour le dernier exercice comptable. Pour les dépenses concernées par des irrégularités potentielles identifiées dans les enquêtes en cours de l'OLAF, les rapports de l'OLAF ou les audits de la Commission ou de la Cour des comptes européenne, les lignes directrices prévoient également une exclusion explicite.

Quid des dépenses pour les opérations non fonctionnelles?

En ce qui concerne les opérations non fonctionnelles, c'est-à-dire les dépenses pour des opérations qui ne sont pas physiquement achevées ou pleinement mises en œuvre et/ou qui ne contribuent pas aux objectifs des priorités pertinentes, les États membres doivent les exclure des comptes du dernier exercice comptable. Les États membres peuvent toutefois décider de les inclure dans les comptes du dernier exercice comptable, à condition que :

  • chaque opération non fonctionnelle dépasse un coût total de 2 millions d'EUR ; et

  • les dépenses pour les opérations non fonctionnelles ne dépassent pas 10% des dépenses totales éligibles, au niveau de l'UE et niveau nationale ensemble.

Si un État membre décide effectivement d'inclure les dépenses pour les opérations non fonctionnelles dans les comptes du dernier exercice comptable, les États membres conviennent de les réaliser ou de les mettre pleinement en œuvre avant la date limite du 15 février 2026, sous peine de remboursement obligatoire.

Dernières remarques sur le processus de clôture

Les documents de clôture doivent être soumis au plus tard le 15 février 2025 (ou le 31 mai 2024 pour le dernier rapport annuel d'exécution au titre du FEAMP), au risque de voir la Commission dégager automatiquement les engagements encore ouverts au 31 décembre 2023. Le solde final sera alors déterminé et payé au plus tard trois mois après la date de l’approbation des comptes du dernier exercice comptable ou un mois après la date de l’acceptation du rapport final de mise en œuvre, la date la plus tardive étant retenue.

La clôture d'une période de programmation est toujours synonyme de longues procédures administratives et de litiges avec la Commission, les cellules d'audit des États et la Cour des comptes de l'UE, notamment en ce qui concerne le respect des règles relatives aux marchés publics et aux aides d'État, ce qui peut entraîner des conséquences financières indésirables et des vérifications de suivi fastidieuses. Le temps nous dira si les nouvelles orientations sont en mesure d'améliorer réellement ce processus...