Aides d'État : le Tribunal de l'UE annule la décision de la Commission relative à une consigne allemande sur les emballages de boissons

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Le 9 juin 2021, suite à la demande d'annulation par Dansk Erhverv du 23 janvier 2019, le Tribunal de l'UE a annulé la décision de la Commission relative à l'aide d'État présumée en faveur des magasins allemands frontaliers de boissons du 4 octobre 2018.

À la suite d'une plainte de l'association professionnelle danoise Dansk Erhverv, la Commission a évalué si les mesures d’aide contestées, à savoir la non-perception de la consigne (y compris la TVA) et l'absence d'imposition d'une amende aux entreprises qui ne collectaient pas la consigne, constituaient une aide d'État au sens de l'article 107(1) du TFUE. Au terme de son enquête préliminaire, la Commission a conclu que l'absence de perception d'une consigne sur certains emballages de boissons vendus par des entreprises frontalières allemandes à des clients domiciliés au Danemark ne constituait pas une aide d'État.

L'élément transfrontalier de l'affaire retient en tout cas l'attention, car c’est le « règlement VerpackV » fédéral allemand, transposant la directive 94/62 de l'UE, qui instaure un système de consigne (incluant la TVA) qui doit être collecté à tous les niveaux de la chaîne de vente et qui doit être remboursé après la restitution de l'emballage, sous peine d'une amende administrative pouvant atteindre 100.000 euros en cas de non-respect par la ou les entreprises concernées.

Dans son recours en annulation contre la décision de la Commission, Dansk Erhverv a affirmé que ses droits procéduraux ont été violés. Plus substantiellement, l'association professionnelle danoise a fait valoir que la Commission avait procédé à un examen insuffisant (i) de la compatibilité de l'exonération de payer la consigne avec le droit de l'UE et le droit allemand, (ii) des recettes de TVA auxquelles l'État allemand a renoncé et (iii) du fait que l'État allemand n'a pas imposé d'amende en cas de non-respect de l’obligation de collecter des consignes sur les entreprises concernées.

Arrêt du Tribunal

La Commission européenne doit prendre en considération les objectifs du TFUE lors de la vérification de la compatibilité de l'aide, mais pas dans l'évaluation de sa simple existence

Premièrement, le Tribunal a rappelé qu'une distinction devait être faite selon que la Commission se prononce sur la compatibilité des aides avec le marché intérieur ou qu'elle se prononce sur la simple qualification en tant que telle des aides. En effet, l'étape préalable à l'évaluation de la compatibilité d'une aide consiste à déterminer si la mesure en question constitue en premier lieu une aide au sens des règles européennes en matière d’aides d’État. Le Tribunal a également précisé que l'article 11 TFUE prévoit que les exigences de la protection de l'environnement doivent être intégrées dans la définition et la mise en œuvre des politiques et actions de l'Union, en ce compris dans le contexte de la gestion des déchets et du recyclage des emballages de boissons.

Par conséquent, lorsqu'une mesure constituant une aide d'État n'est pas conforme à d'autres dispositions du TFUE, celles-ci peuvent être invoquées pour contester la légalité d'une décision déclarant la mesure compatible. Toutefois, le Tribunal rappelle que la violation d'autres dispositions du TFUE n'a pas d'incidence sur la qualification d'aide d'État, qui dépend uniquement du respect des conditions fixées à l'article 107(1) TFUE.

En outre, le Tribunal souligne que les dispositions du TFUE qui ne font pas explicitement référence aux législations nationales des États membres doivent être interprétées de manière autonome et uniforme afin d'assurer la cohérence juridique dans l'ensemble de l'Union. En ce qui concerne la légalité des mesures nationales, le Tribunal confirme que celles-ci doivent être contrôlées à la lumière du droit national par les cours et tribunaux compétents et non par la Commission européenne lorsqu'elle procède à son évaluation dans le cadre des procédures relatives aux aides d'État.

La Commission pouvait appliquer un critère juridique nouveau dans son appréciation de l'existence d'un avantage

Deuxièmement, le Tribunal considère que la Commission pouvait en effet se référer à l'interprétation de la législation nationale pertinente et à la pratique des autorités de contrôle compétentes afin d'examiner si la non-imposition d'une amende pouvait être considérée comme un avantage pour l'entreprise concernées, financée par des ressources d'État.

Selon la Commission, puis affirmée dans l’arrêt, les difficultés d'interprétation d'une disposition nationale empêchaient de considérer la non-imposition d'une amende comme une exemption d'amende. Cette situation se distingue clairement de celle où l'État fait usage de sa marge discrétionnaire pour exempter une entreprise du paiement d'une amende.

Dans le cas d’espèce, en raison de la portée incertaine de la disposition nationale concernant l’obligation de collecter des consignes, la constatation d'un comportement infractionnel ne va pas de soi, de même que l'imposition d'une amende. En tout état de cause, le critère semble consister à déterminer s'il existe ou non une charge claire et préexistante pour l'entreprise, entraînant le risque d'une amende lorsqu'elle ne respecte pas la règle en question.

À cet égard, le Tribunal a encore rappelé que les « difficultés d'interprétation de la réglementation applicable » ne peuvent faire obstacle à la recherche de ressources d'État que lorsque celles-ci sont temporaires et s'inscrivent dans un processus de clarification progressive de la réglementation. Or, la Commission a omis de mentionner dans sa décision le caractère temporaire de ces difficultés et le fait que les règles étaient en cours de clarification progressive.

Le Tribunal a estimé que la Commission avait commis une erreur de droit en ce qu’elle a conclu que la condition relative aux ressources d'État n'était pas remplie sans examiner si les difficultés d'interprétation sur lesquelles elle se fondait étaient temporaires et inhérentes à la clarification progressive des règles.

Conclusion et prochaines étapes

En conclusion, la présente affaire apporte des clarifications supplémentaires sur la qualification des aides d’État et sur l'articulation de ces règles avec les autres dispositions européennes. Suite à l'arrêt, la Commission devra réexaminer la mesure de l'État allemand à la lumière de la position du Tribunal. Cela pourrait influencer l'issue de la procédure si la Commission n'est pas en mesure de répondre aux critiques soulevées par celui-ci.

Sur le plan technique, le Tribunal a confirmé qu'avant d'évaluer la compatibilité d'une aide avec le marché intérieur et donc de faire jouer les dispositions du TFUE autres que les règles relatives aux aides d'État, il faut d'abord passer le cap strict de la qualification d'aide de la mesure étatique. Dans l'évaluation de l'existence d'une aide, la non-conformité à d'autres objectifs du TFUE n'est pas pertinente.

Outre l'obligation de prouver l'existence d'un avantage, sous quelque forme que ce soit, accordé à une entreprise, la distorsion de la concurrence et l'incidence sur les échanges entre États membres, la Commission doit démontrer qu'il y a transfert de ressources d'État pour conclure à l'existence d'une aide d'État. La Commission, en respectant le niveau de preuve, devrait de plus en plus concentrer son attention sur la nature temporaire et le processus de clarification progressive des règles concernées lorsqu'elle est confrontée à des règles similaires peu claires à l'avenir, ou à l'appel éventuel du courant.