Le Tribunal de l'UE rejette les recours de Ryanair contre les aides en faveur de Finnair et SAS

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Le 14 avril 2021, le Tribunal de l’UE, saisi de plusieurs recours introduits par Ryanair, a considéré que les garanties de la Finlande en faveur de Finnair (aff. T-388/20) et les garanties de la Suède (aff. T-379/20) et du Danemark (aff. T-378/20) en faveur de SAS étaient conformes aux règles européennes en matières d’aide d’Etat. 

Après les rejets des recours en annulation introduit par Ryanair à l'encontre des décisions de la Commission européenne approuvant des régimes d'aides en faveur des compagnies françaises et suédoises, le Tribunal confirme la légalité des décisions de la Commission autorisant des mesures de soutien individuelles en faveur de compagnies aériennes qui étaient fondées sur des bases juridiques européennes distinctes.

1/ l'affaire Finnair

Le 13 mai 2020,  la Finlande a notifié à la Commission européenne une mesure d’aide sous la forme d’une garantie publique en faveur de la compagnie aérienne finlandaise Finnair pour soutenir la compagnie dans le contexte de la crise du COVID-19. La garantie avait pour objectif d’aider Finnair à obtenir un prêt de roulement de 600 millions EUR destiné à couvrir ses besoins de liquidités. La garantie avait une couverture de 90 % du prêt et était limitée à une durée maximale de trois ans. Dans sa notification, la Finlande a également démontré que tous les autres moyens potentiels pour obtenir des liquidités sur les marchés avaient déjà été explorés et épuisés.

Le 18 mai 2020, la Commission a considéré, sur base de son Encadrement temporaire des mesures d’aide d’État visant à soutenir l’économie dans le contexte actuel de la flambée de COVID-19, que la garantie finlandaise était compatible avec le droit européen, particulièrement avec l’article 107.3, b) TFUE. En vertu de cette disposition, les aides destinées à remédier à une perturbation grave de l’économie d’un État membre peuvent, sous certaines conditions, être considérées comme compatibles avec le marché intérieur.

Le 26 juin 2020, la compagnie aérienne Ryanair a introduit un recours en annulation contre la décision de la Commission devant le Tribunal de l’UE et a sollicité la procédure accélérée.

Pour la première fois, le Tribunal examine la légalité d’une aide individuelle approuvée dans le cadre de la pandémie de COVID-19 au regard de l’article 107.3, b) TFUE.

En premier lieu, le Tribunal a analysé la décision litigieuse sous l’angle de l’article 107.3, b) TFUE.

Selon Ryanair, la Commission aurait fait une application erronée de l'article 107.3, b) TFUE. En effet, la Commission aurait considéré, à tort, que l'aide individuelle octroyée à Finnair répondait à une perturbation grave de l'économie finlandaise. De plus, la Commission n’aurait pas respecté l'obligation de mettre en balance les effets bénéfiques de l'aide et ses effets négatifs sur les conditions des échanges et le maintien d'une concurrence non faussée. 

Tout d'abord, le Tribunal rappelle que l’article 107.3, b) TFUE, s’applique tant aux régimes d’aides qu’aux aides individuelles. Une aide individuelle peut dès lors être déclarée compatible avec le marché intérieur dès lors qu’elle est nécessaire, appropriée et proportionnée pour remédier à une perturbation grave de l’économie de l’État membre concerné.

Ensuite, le Tribunal précise que la défaillance de Finnair aurait eu de graves conséquences pour l’économie finlandaise, de sorte que la garantie de l’État, qui avait précisément pour objectif d’éviter une faillite éventuelle de Finnair, est appropriée pour contribuer à remédier à la perturbation grave de l’économie finlandaise causée par la pandémie de COVID-19. Le Tribunal a tiré cette conclusion notamment du fait que Finnair est le principal transporteur et le principal  opérateur de fret aérien en Finlande, comptant 6 800 employés.

S’agissant des griefs tirés du fait que la Commission aurait omis d’effectuer une mise en balance des effets bénéfiques de l’aide avec ses effets négatifs, le Tribunal déclare que l’article 107.3, b) TFUE n’impose pas une telle analyse, contrairement à l’article 107.3, c) TFUE. Une telle mise en balance n’est pas non plus requise sur base de la communication sur l’Encadrement temporaire.

En deuxième lieu, le Tribunal a examiné si la décision de la Commission a violé le principe fondamental du droit européen de non-discrimination. Selon Ryanair, l’article 107.3, b) TFUE prévoit une exception à l’interdiction des aides d’État établie à l’article 107.1 TFUE, mais il ne prévoit pas d’exception aux autres règles et principes du TFUE.

À cet égard, le Tribunal constate qu’une aide individuelle entraîne par nature une différence de traitement, voire de discrimination, qui est inhérente au caractère individuel de la mesure. En effet, une intervention publique doit être sélective, c'est-à-dire favoriser une ou plusieurs entreprises au détriment d'autres pour être qualifiée d'aide d'Etat au sens de l'article 107.1 TFEU. Accueillir un tel moyen reviendrait tout simplement à exclure toute possibilité d’octroyer des aides individuelles alors que le droit européen permet explicitement aux États membres d’octroyer de telles aides, à condition que toutes les conditions prévues à l’article 107.2 ou 3 TFUE soient remplies.

De plus, le Tribunal relève que, dans l’hypothèse où la différence de traitement accordée à Finnair pourrait être assimilée à une discrimination, il convient d’examiner si elle est justifiée par un objectif légitime et si elle est nécessaire, appropriée et proportionnée pour l’atteindre.

De cette perspective, le Tribunal constate que la garantie octroyée à Finnair est approprié pour atteindre l’objectif envisagé, à savoir pallier les effets négatifs majeurs liés à la crise du COVID-19 sur le marché finlandais du transport aérien. En outre, la mesure est également nécessaire pour subvenir aux besoins urgents de liquidités de Finnair, qui sans ladite mesure, risquait de se déclarer en faillite. Enfin, le Tribunal considère que la mesure ne dépassait pas ce qui était nécessaire à la réalisation des objectifs poursuivis par la Finlande, compte tenu de l’importance de Finnair à l’économie finlandaise.

En troisième lieu, concernant la prétendue violation de la libre prestation des services et de la liberté d’établissement, Ryanair n’a pas établi, selon le Tribunal, en quoi le caractère exclusif de l’octroi de la garantie de l’État serait de nature à la dissuader de s’établir en Finlande ou d’effectuer des prestations de services depuis ce pays et à destination de celui-ci.

En dernier lieu, le Tribunal rejette comme non fondé le moyen tiré d’une prétendue violation de l’obligation de motivation de la Commission.

En conséquence, le Tribunal a rejeté le 14 avril 2021 le recours introduit par Ryanair contre la décision de la Commission.

2/ l'affaire SAS

En avril 2020, le Danemark et la Suède ont notifié à la Commission européenne différentes mesures d’aide sous la forme de garanties sur une ligne de crédit renouvelable environ 150 millions EUR en faveur de la compagnie aérienne SAS AB. Cette mesure fondée sur l'article 107.2, b) TFEU vise à indemniser partiellement SAS pour le dommage résultant de l’annulation ou de la reprogrammation de ses vols à la suite des restrictions de voyage dans le contexte de la pandémie de COVID-19.

Par décisions rendues le 15 avril 2020 et le 24 avril 2020, la Commission a considéré que les mesures d’aide étaient compatible avec le marché intérieur sur le fondement de l’article 107.2, b) TFUE. En vertu de cette disposition, les aides destinées à remédier aux dommages causés par les calamités naturelles ou par d’autres événements extraordinaires sont compatibles avec le marché intérieur. Dès le début de la pandémie, la Commission a qualifié la crise du COVID-19 d'évènement exceptionnel au sens de cette disposition.

Le 19 juin 2020, la compagnie aérienne Ryanair a introduit deux recours en annulation à l’encontre des décisions de la Commission.

Premièrement, comme dans l’arrêt Finnair, le Tribunal a rejeté le moyen avancé par Ryanair selon lequel les mesures d’aide seraient incompatibles avec les règles en matière d’aide d’Etat étant donné le fait qu’elles sont destinées à remédier aux dommages subis par une seule société. Selon le Tribunal, une aide peut être destinée à indemniser les dommages causés par un événement extraordinaire même malgré le fait qu’elle ne bénéficie qu’à une seule entreprise individuelle sans pour autant remédier à l’intégralité des dommages causés par cet événement.

Deuxièmement, s’agissant du moyen de non-proportionnalité de la mesure avancé par Ryanair, le Tribunal rappelle que l’article 107.2, b) TFUE ne permet que de compenser les dommages économiques causés directement par des calamités naturelles ou par d’autres événements extraordinaires. A cet égard, le Tribunal considère que la Commission avait suffisamment démontré que la méthode de calcul visant à l’évaluation dudit dommage était capable d’éviter le risque d’une éventuelle surcompensation. De plus, le Tribunal prend également en compte l’engagement pris par le Danemark et par la Suède d’effectuer une évaluation ex post du dommage réellement subi par SAS, et de demander, le cas échéant, un remboursement de la somme excédant le dommage. 

Ensuite, le Tribunal la prétendue violation du principe de non-discrimination de la Commission. À cet égard, le Tribunal rappelle, comme dans l’arrêt Finnair, qu’une aide individuelle crée par nature une différence de traitement, voire de discrimination, qui est inhérente au caractère individuel de la mesure.

De plus, le Tribunal rappelle, dans la mesure où ces aides instaureraient une discrimination, que celle-ci peut être justifiée lorsqu’elle est nécessaire, appropriée et proportionnée pour atteindre un objectif légitime. De ce point de vue, le Tribunal constate que l’objectif des mesures litigieuses  remplissent les conditions posées par l’article 107.2, b) TFUE, puisqu’elles visent à pallier les effets négatifs de la pandémie de COVID-19 en faveur de SAS. Le Tribunal relève également que les mesures en cause sont nécessaires, appropriées et proportionnelles pour atteindre l’objectif visé étant donné que SAS AB possède la plus grande part de marché au Danemark et en Suède, et que cette part du marché est significativement plus élevée que celles de son plus proche concurrent dans les deux pays.

En quatrième lieu, le Tribunal examine les décisions de la Commission au regard de la libre prestation des services et de la liberté d’établissement. Dans ce cadre, le Tribunal relève que Ryanair n’établit pas en quoi le caractère exclusif de la mesure est de nature à la dissuader de s’établir au Danemark ou en Suède ou bien d’effectuer des prestations de services depuis l’un ou l’autre de ces pays et à destination de ceux-ci.

Ensuite, le Tribunal rejette l’argument de Ryanair selon lequel la mesure suédoise ne pourrait pas avoir l’objectif de remédier à un événement extraordinaire, au sens de l’article 107.2, b) TFUE, car la Commission avait déjà approuvé un régime d’aide suédois sur base de l’article 107.3, b) TFUE afin de faire face à la perturbation de l’économie de la Suède causée par la pandémie de COVID-19. Le Tribunal relève que la mesure litigieuse est subsidiaire au régime d’aide suédois antérieur et qu’en outre, le TFUE ne s’oppose pas à une application simultanée de l’article 107.2, b) et de l’article 107.3, b) TFUE, pour autant que les conditions de chacune de ces deux dispositions soient réunies. Un tel cas peut survenir lorsque les faits et les circonstances donnant lieu à une perturbation grave de l’économie résultent d’un événement extraordinaire.

En dernier lieu, le Tribunal rejette comme non fondé le moyen tiré d’une prétendue violation de l’obligation de motivation de la Commission.

En conséquence, le Tribunal a rejeté le recours introduit par Ryanair contre la décision de la Commission.

Conclusion

La pandémie de COVID-19 a eu un impact majeur sur le transport aérien en Europe, mettant ainsi  gravement en difficulté financière la grande majorité des compagnies aériennes, des opérateurs d’assistance en escale et des aéroports.

Pour pallier les effets négatifs de la crise,  la Commission a approuvé rapidement et à des conditions favorables les nombreuses aides notifiées par les Etats en faveur de leurs compagnies aériennes. En effet, depuis le début de la crise du coronavirus, la Commission a approuvé plus d’une cinquantaine de régimes d’aides et d’aides individuelles en faveur du secteur aérien sur la base de l’Encadrement temporaire pour Deutsche Lufthansa, Brussels Airlines, airBaltic et Finnair; au titre de compensation du dommage causé par le COVID-19 pour les compagnies aériennes suédoisesles compagnies aériennes françaises et Condor; sous la forme d’aides au sauvetage pour TAP et SATA Airlines et sur la base de l’article 107.2, b) TFUE pour SAS et Blue Air.

Toutes ces affaires révèlent donc le large arsenal juridique disponible pour la création de mesures de soutien par les Etats en faveur du transport aérien.

>Cette nouvelle jurisprudence du Tribunal suite aux recours de Ryanair confirme la grande marge de manœuvre de la Commission européenne dans la détermination des conditions de compatibilité des aides dans le contexte de la pandémie qu'il s'agisse d'aides individuelles à l'instar des affaires Finnair et SAS ou de régimes ouverts aux compagnies nationales suite aux affaires des régimes d'aides français et suédois.

Le Tribunal doit encore se prononcer sur de nombreux recours de Ryanair visant des décisions de la Commission autorisant des aides individuelles en faveur d'Air France, Lufthansa, Brussels Airlines, Nordica, Condor, Air Baltic, KLM, TAP, Air Portugal et Croatia Airlines. Relevons que dans ses derniers recours, Ryanair a développé de nouveaux arguments d'annulation mettant ainsi l'accent sur la violation des principes généraux de la libéralisation du transport aérien et de l'obligation pour la Commission d'ouvrir la procédure formelle d'examen.