CBD-Kosmetika im Anmarsch?

Austria
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Nach dem CBD-Erlass ist es in Österreich verboten, Kosmetika zu vermarkten, welche Cannabis oder Cannabis-Extrakte beinhalten. Diese Ansicht scheint angesichts der jüngsten Entwicklungen auf europäischer Ebene überholt. Eine Entscheidung des Europäischen Gerichtshofes (EuGH) im November 2020 und die Aufnahme von natürlich gewonnenem Cannabidiol (CBD) in die CosIng (Cosmetic Ingredients)-Datenbank Anfang dieses Jahres haben nämlich die Tür für CBD-Kosmetika weit aufgestoßen.

CBD als Betäubungsmittel? Bisherige Rechtslage in der EU

Das VN-Einheitsübereinkommen über Suchtstoffe aus dem Jahr 1961 ordnete bis vor kurzem Cannabis und Cannabisharz in die höchste Gefahrenklasse von Suchtstoffen ein – in die gleiche Kategorie wie auch Heroin. Unter „Cannabis“ sind die Blüten- oder Fruchtstände der Cannabispflanze, denen das Harz nicht entzogen worden ist, zu verstehen. Hieraus wurde unter anderem ein Verbot von CBD-Extrakten in Lebensmitteln und Kosmetikprodukten abgeleitet.

Am 19.11.2020 hat jedoch der EuGH in der Entscheidung C-663/18 natürlich gewonnenes Cannabidiol (CBD) nicht als Betäubungsmittel eingestuft. Damit hat er der bisherigen Einstufung der Vereinten Nationen ausdrücklich widersprochen: Aus den vorliegenden wissenschaftlichen Daten sei nämlich nicht erkennbar, dass CBD als Cannabisextrakt psychotrope Wirkungen und schädliche Auswirkungen auf die menschliche Gesundheit habe. Dementsprechend sei natürlich gewonnenes CBD nicht als Betäubungsmittel im Sinne des VN-Einheitsübereinkommens zu verstehen.

Paradigmenwechsel auf EU- und VN-Ebene

Im Anschluss an das EuGH-Urteil stufte im Dezember 2020 die Suchtstoffkommission der Vereinten Nationen (VN) Cannabis sowie Cannabisharz von der höchsten Gefahrenklasse von Suchtstoffen in die niedrigste Gefahrenklasse herab. Die VN folgten hierbei einer Empfehlung der Weltgesundheitsorganisation (WHO).

Auch die EU-Kommission reagierte und nahm nicht nur die Prüfung der Novel-Food-Anträge wieder auf, welche eine Verwendung von CBD in Lebensmitteln ermöglichen sollen, sondern sie passte auch die von ihr geführte CosIng-Datenbank an. Hier handelt es sich um eine Datenbank der EU-Kommission über Substanzen und Inhaltsstoffe und deren Zwecke und Funktionen in Kosmetikprodukten. Die Datenbank enthält alle Stoffe seit der Verabschiedung der Kosmetikrichtlinie im Jahr 1976 (Richtlinie 76/768/EWG) – insbesondere alle Inhaltsstoffe, die in der EU-Kosmetikverordnung (Verordnung (EG) Nr. 1223/2009) angeführt sind.

Die CosIng-Datenbank sah bisher ausdrücklich nur synthetisch gewonnenes CBD als zulässigen Inhaltsstoff in Kosmetika vor. Die EU-Kommission hat nun einen neuen Eintrag für „Cannabidiol aus Extrakt, Tinktur oder Harz von Cannabis“ unter anderem mit der Funktion als Antioxidans und Hautschutzmittel in die CosIng-Datenbank aufgenommen.

Allerdings ist die CosIng-Datenbank nicht rechtsverbindlich. Sie dient den Mitgliedstaaten und der Industrie lediglich als Orientierungshilfe. Die Entscheidung, ob kosmetische Produkte den regulatorischen Anforderungen entsprechen, treffen nach wie vor die Behörden der Mitgliedsstaaten. Insbesondere sind bei CBD-haltigen Produkten auch die nationalen Suchtgiftregelungen und deren THC-Grenzwerte zu beachten. So sind beispielsweise in Österreich nur Produkte aus bestimmten Nutzhanfsorten, die vor, während und nach dem Produktionsprozess einen THC-Gehalt von 0,3 % nicht überschreiten, vom Suchtgiftrecht ausgenommen.

Ist die österreichische Rechtsauffassung überholt?

Nach einem Erlass des Gesundheitsministeriums aus dem Oktober 2018 ist das Inverkehrbringen von kosmetischen Produkten, welche Cannabis oder Cannabisextrakte beinhalten, in Österreich nicht erlaubt. Der Erlass stützt sich auf die EU-Kosmetikverordnung, welche den Einsatz von natürlichen und synthetischen Betäubungsmitteln in Kosmetika verbietet. Gemäß dem hierfür maßgeblichen Anhang zur Kosmetikverordnung sind das die in den Anhängen I und II des VN-Einheitsübereinkommens genannten Suchtstoffe. Cannabisextrakte scheinen dort zwar auf, nach dem EuGH-Urteil ist aber natürlich gewonnenes CBD nicht als Betäubungsmittel im Sinne dieses Übereinkommens zu sehen.

Angesichts dessen erscheint der ministerielle Erlass aus dem Jahr 2018 im Hinblick auf Kosmetika überholt. Dies wurde mittlerweile in einer parlamentarischen Anfrage aufgegriffen (4829/J). Der zuständige Bundesminister hat diese folgendermaßen beantwortet: Es sei bereits eine Anfrage an die EU-Kommission gerichtet worden. In dieser werde angefragt, inwieweit sich an der Einstufung als Suchtmittel im Bereich der kosmetischen Mittel durch das EuGH-Urteil etwas ändere. Es bleibt somit abzuwarten, wie die Antwort der EU-Kommission ausfällt und ob es in weiterer Folge zu einer Abänderung des Erlasses kommen wird.

Überdies ist der ministerielle Erlass anders als ein Gesetz oder eine Verordnung nicht unmittelbar verbindlich. Er stellt nur eine interne Weisung von einer übergeordneten an eine nachgeordnete Behörde dar. Da allerdings die nachgeordneten Behörden daran gebunden sind, ist anzunehmen, dass sie gegen das Inverkehrbringen CBD-haltiger Kosmetika weiterhin vorgehen werden. Einer Verwaltungsstrafe oder einem Verkehrsverbot könnte allerdings die Unionsrechtswidrigkeit der Regelung entgegengehalten werden. Auch dies wäre eine Möglichkeit, den von der CBD-Industrie ungeliebten Erlass im Hinblick auf Kosmetika zu kippen.